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陳吉寧：改革生態環保制度提升環境治理能力

環境保護部部長陳吉寧

（二○一五年十一月九日）

各位委員、各位專家，

女士們、先生們、朋友們：

　　北京正處金秋銀冬之交，我們有一年收獲的喜悅，也有謀劃來年的期待。今天大家相聚這里，共謀中國環境與發展事業大計。首先，我謹代表中國環境保護部，對各位委員和嘉賓表示歡迎和感謝！

　　今年是中國環境發展歷史上具有里程碑意義的一年。中共十八屆五中全會通過“十三五”規劃《建議》，圍繞“四個全面”戰略布局，提出未來五年中國經濟社會發展的指導思想、基本原則、目標要求、發展理念和重大舉措，將綠色發展作為五大發展理念之一，并獨立成章，對生態文明建設和環境保護作出重大戰略部署。今年早些時候，中國政府還發布兩份重要的“姊妹篇”文件——《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》。這三份綱領性文件彼此呼應、相互銜接，明確了中國未來五年乃至更長時期生態環境治理的理念、原則、目標和任務，a是中國生態文明建設和綠色發展的頂層設計和路線圖。

　　今年也是全球可持續發展的關鍵一年。7月份在亞的斯亞貝巴舉行第三次發展籌資問題國際會議，193個國家達成了行動議程。9月份召開的聯合國發展峰會，通過了《2030年可持續發展議程》。12月將舉行巴黎氣候大會，各國期待達成新的全球氣候協議，為把2050年全球溫度升高控制在兩度之內而努力。這三次高級別國際會議，為人類可持續發展的未來描繪了新的路徑。

　　將這些宏偉藍圖付諸實踐、變成現實，需要好的制度安排和治理能力。這次年會以“綠色轉型的國家治理能力”為主題，很及時、很有特點，對我們推動相關實踐進程很有意義。在此，我愿就“改革生態環保制度，提升環境治理能力”問題，同大家交流探討。

　　中國政府高度重視生態環境保護。中共十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局，綠色發展和環境保護被擺到更加突出的位置。習近平主席對建設生態文明、加強環境保護提出了一系列新的重要理念、思想和戰略，有關的講話、論述、批示達60多次。李克強總理、張高麗副總理多次作出明確指示和要求。可以說，中國政府對生態文明建設和環境保護的認識不斷深化，力度前所未有，進程加速推進。

　　特別是隨著《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》，以及新《環境保護法》的實施，中國環境質量改善取得積極進展。2014年，首批實施新環境空氣質量標準的74個城市PM2.5平均濃度比2013年下降11.1%，今年1~9月同比下降16.4%。2010~2014年，全國地表水國控斷面劣Ⅴ類由15.6%下降至9.2%。化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物減排預期可圓滿完成“十二五”規劃目標，減排最明顯成效之一是我國酸雨面積已恢復到上世紀90年代水平。農村環境保護力度不斷加大，2008~2014年，中央投入專項資金315億元，支持5.9萬個村莊開展環境綜合整治，1.1億農村人口直接受益。目前，我們正在編制《土壤污染防治行動計劃》，集中采取措施，遏制土壤污染。

　　各位委員、各位專家！

　　“十三五”是中國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的決勝期，也是生態文明建設和環境保護取得實質性進展的重要窗口機遇期。“十三五”規劃《建議》提出了許多新思想新措施，從環境與發展的視角看，我想強調其中三點：

　　第一，《建議》提出了創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，其中，創新是解決發展動力問題，協調是解決發展不平衡問題，綠色是解決人與自然和諧問題，開放是解決發展內外聯動問題，共享是解決社會公平正義問題。這意味著，國合會一直倡導的綠色發展，將成為中國經濟社會發展的主流和方向，對引領經濟新常態將發揮重要作用。

　　第二，為了補齊生態環境這一中國全面建成小康社會的突出短板，《建議》提出到2020年生態環境質量總體改善的奮斗目標。對我們而言，這既是強大的動力，也面臨很大的壓力和挑戰。

　　第三，《建議》專章提出了促進綠色發展、改善生態環境的6大措施，這包括促進人與自然和諧共生、加快建設主體功能區、推動低碳循環發展、全面節約和高效利用資源、加大環境治理力度、筑牢生態安全屏障。這將有力促進環境與發展的融合，有助于從源頭上控制污染，增強保護的整體性、系統性、協調性和有效性。

　　我們將按照《建議》要求，以提高環境質量為核心，從改革環境治理制度入手，實行最嚴格的環境保護制度，構建政府、企業、社會共治的環境治理體系，不斷提高環境管理系統化、科學化、法治化、市場化和信息化水平。這其中，改革環境治理制度、提升環境治理能力，是重中之重，是將頂層設計和改革藍圖具體化為路線圖和施工圖的“牛鼻子”，需要率先突破。就此，我談5點看法和打算：

　　第一，加強環境法治建設，堅持依法保護環境。目前，中國的環保工作越來越依賴宏觀政策，而保持宏觀政策有效性的基礎是法治化，使守法成為常態。這既是依法治國的必然要求，也是環境治理的改革方向。法治化的任務，一是健全環境法律體系，二是嚴格執行法律。通過法律的完善和執行，讓環境違法行為受到應有處罰，使企業環境行為的外部性內部化，促進建立公平規范的市場競爭秩序。

　　“十二五”以來，以新修訂的《環境保護法》和《大氣污染防治法》為標志，中國環境保護的立法和執法取得重要進展。我們把2015年確定為新《環境保護法》實施年，經過近一年的施行，環保法的權威和震懾力不斷增強。“十三五”時期，我們將進一步強化環境法治，實施好新《環境保護法》和《大氣污染防治法》，加快推進水污染防治、土壤污染防治、環境影響評價、環境保護稅、核安全、建設項目環境管理、環境監測等方面法律法規的制修訂，并嚴格環境執法監管，探索環境行政執法與刑事司法有效銜接模式，強化公民環境訴權等司法保障，推動建立系統完備、高效有力的環境法治體系。

　　第二，完善環境預防體系，推動空間布局和產業結構優化。預防是環境保護的首要原則，相比于治理，預防是第一位的。體現和強化預防，包含生態紅線、戰略環評、環境標準以及資源能源總量與強度雙控制度等重要舉措。

　　“生態保護紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條被提到國家層面的“生命線”。“十三五”期間，我們將根據主體功能定位和空間規劃要求，劃定生產空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界，以及耕地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，這些邊界就是生態紅線。通過紅線劃定，逐步優化發展的空間布局，守住生態環境安全的底線。

　　戰略和規劃環評是優化產業結構和布局的重要手段。“十二五”時期，我們已相繼完成環渤海等五大區域戰略環評，以及西部大開發和中部地區發展戰略環評，開展360多項規劃環評。目前，我們正在推進戰略和規劃環評立法工作，強化其剛性約束，切實對區域重大生產力布局發揮指導和規范作用。

　　標準是技術的先導，環境標準是提高產業準入水平和倒逼結構升級的有效手段。我們將進一步完善環境標準體系，特別是強化地方的環境標準，充分發揮標準的引導作用，推動企業技術創新、轉型升級。

　　“十三五”，中國還將實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，進一步提高節能、節水、節地、節材、節礦標準，既要控制總量，也要控制單位生產總值能耗、水耗、建設用地強度，全面節約和高效利用資源能源，減輕污染排放、促進環境治理。

　　第三，改革環境治理基礎制度，推進環境質量改善。圍繞《生態文明體制改革總體方案》，中國政府同步發布了生態環境損害責任追究、生態環境損害賠償、環境保護督察、生態環境監測網絡建設、編制自然資源資產負債表、自然資源資產離任審計等6份配套文件。“十三五”規劃《建議》對改革環境治理基礎制度有一系列明確要求，創造了前所未有的機遇。目前，我們正在加快推進，主要包括4個方面：

　　一是建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可證制度，同時改革環境影響評價、總量控制、污染排放標準、排污收費等管理制度，形成以環境質量改善為核心，制度間有效銜接、運行順暢、簡便高效的管理制度體系。

　　二是建立污染防治區域聯動機制。通過探索建立跨地區環保機構和區域協作機制，對區域性環境污染防治和自然生態保護，實行統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，提高環境治理的整體性和有效性。

　　三是健全環境保護的市場體系。鼓勵各類投資進入環保市場，通過政府購買服務等方式，引入第三方治理環境污染，向社會開放部分環境監測項目。建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度和交易市場。推廣綠色信貸，支持設立各類綠色發展基金。建立上市公司環保信息強制披露機制。在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度。

　　四是建立健全評價考核和責任追究制度。“十三五”，中國將研究建立可操作、可視化的綠色發展指標體系；制定生態文明建設目標和評價考核辦法，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系。根據不同區域流域主體功能定位，完善生態補償機制。在探索編制自然資源負債表的基礎上，逐步建立地方領導人員自然資源資產離任審計制度。對造成生態環境損害的企業，探索建立賠償制度。對在生態環境保護中失職、瀆職的黨政領導和工作人員，實行嚴格的責任追究制度。

　　第四，改革環境監管方式，提升監測監管執法能力。監管執法是生態環保的關鍵手段。長期以來，中國的環境監管主要是對企業環境違法行為的監督執法，對地方政府環保職責履行情況缺乏督察手段。從今年開始，我們將對省級黨委和政府及其有關部門開展環保督察巡視，推動地方黨委政府落實保護生態環境、改善環境質量的主體責任。同時，將實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，從體制機制上解決一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題。

　　監測是生態環保的基礎。“十三五”期間，環境保護部將適度上收生態環境質量監測事權，建立全國統一的實時在線環境監控系統，到2020年，全國生態環境監測網絡基本實現環境質量、重點污染源、生態狀況監測全覆蓋，各級各類監測數據系統互聯共享。這將為保障監測數據質量、實現監測與監管執法聯動提供重要支撐。

　　第五，全面推進信息公開，倡導全民參與。良好的生態環境為全社會共同享有，也需要全民共同努力、參與和行動。我們將加強資源環境國情和生態價值觀教育，提高公民環境意識。推進綠色消費革命，引導公眾向勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉變。健全環境信息公開制度，全面推進大氣和水等環境信息公開、排污單位環境信息公開、監管部門環境信息公開，健全建設項目環境影響評價信息公開機制。建立健全環境保護網絡舉報平臺和制度，促進公眾監督企業的環境行為，讓每個人都成為保護環境的參與者、建設者、監督者。

　　女士們、先生們！

　　中國的環境保護正處于大有作為的戰略機遇期，也處于負重前行的關鍵期。希望大家圍繞推動綠色轉型發展、改革生態環保制度、提升環境治理能力等重大問題，深入討論，建言獻策，為加快推進中國生態文明建設和環境保護事業貢獻智慧和力量！

　　最后，祝中國環境與發展國際合作委員會2015年年會圓滿成功！祝各位嘉賓在北京生活愉快，身體健康！

　　謝謝大家。