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陳吉寧：有序有力有效推進地方環(huán)保管理體制改革
改革開放30多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大進步，但也付出了沉重的環(huán)境代價，環(huán)境污染已經(jīng)成為民生之患、民心之痛，成為全面建成小康社會的突出短板。究其原因，根本在于一些地方對于處理好發(fā)展與保護關(guān)系，在認識上有偏差，在實踐上不到位，環(huán)境保護責(zé)任不落實、難監(jiān)督。這就需要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，從改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度入手，解決制約環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，標(biāo)本兼治加大綜合治理力度。近日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央、國務(wù)院在新時期新形勢下作出的一項重大決策，是對地方環(huán)境保護管理體制的一項根本性改革，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的高度重視，對于推動環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、補齊生態(tài)環(huán)境短板，具有十分重要的意義。
實施垂直管理制度改革，是落實生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展要求的新舉措。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，把生態(tài)環(huán)境保護擺上更加重要的戰(zhàn)略位置。黨的十八屆五中全會提出牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，要求加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，對生態(tài)文明建設(shè)作出一系列重大安排部署。實施垂直管理制度改革，就是要切實解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，改變一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保責(zé)任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在的狀況，推動落實環(huán)境保護黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，落實生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展要求，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。
實施垂直管理制度改革，是推進生態(tài)文明體制改革的新突破。黨的十八屆三中全會后，中共中央、國務(wù)院相繼出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明體制“1+N”改革方案。這些文件都將著眼點放在落實地方政府環(huán)境保護主體責(zé)任和強化排污者污染治理主體責(zé)任。垂直管理制度改革是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體實踐，與各項生態(tài)文明制度改革相輔相成、互相配合、整體聯(lián)動，將有力推動兩個責(zé)任的落實，增強改革的系統(tǒng)性、完整性、協(xié)同性，為生態(tài)文明體制改革和制度完善注入新的活力。
實施垂直管理制度改革，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新支撐。環(huán)保垂直管理制度改革，改體制、調(diào)機構(gòu)、動人員，不只是機構(gòu)隸屬關(guān)系的調(diào)整，也涉及監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法、許可、審批等環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的重構(gòu)。全面落實垂改要求，將有力推動地方環(huán)保管理體制創(chuàng)新、明晰職責(zé)、完善制度、配套政策，提高環(huán)境管理的整體效能，提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。
生態(tài)環(huán)境關(guān)乎民生福祉、關(guān)乎民心向背。垂直管理制度改革的出發(fā)點和落腳點是落實條塊責(zé)任，推動環(huán)境質(zhì)量改善。作為指導(dǎo)性文件，《意見》對垂直管理制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)、組織實施進行了全面部署，只有準(zhǔn)確領(lǐng)會和精準(zhǔn)把握《意見》要義，才能落實好《意見》。
要堅持問題導(dǎo)向。從制度層面上切實解決好“4個突出問題”，是《意見》編制實施的主線。通過落實并強化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任，開展權(quán)威有效的環(huán)境監(jiān)察，加強責(zé)任追究等措施，切實解決“難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任”問題；通過省級上收并統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察職能，市級統(tǒng)一管理環(huán)境執(zhí)法隊伍等措施，切實解決“難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)”問題；通過顯著增強省市兩級對環(huán)境問題統(tǒng)籌調(diào)控能力，探索設(shè)置跨流域跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)等措施，切實解決“難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求”問題；通過統(tǒng)籌解決環(huán)保機構(gòu)和人員身份編制、提高環(huán)保隊伍專業(yè)化水平等措施，切實解決“難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)”問題。
要堅持目標(biāo)指向。垂直管理制度改革的目的是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護管理體制。《意見》把妥善處理好條塊關(guān)系、縱橫關(guān)系，把充分調(diào)動條塊兩方面積極性作為基本方向，既不能因改革削弱、上交地方黨委和政府環(huán)保主體責(zé)任，也不能讓地方黨委和政府權(quán)責(zé)不等、沒有手段、無法履責(zé)。在塊上注重責(zé)任清單化，落實地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責(zé)任，充分發(fā)揮其主觀能動性，并加強監(jiān)督檢查和責(zé)任追究；在條上規(guī)范和加強環(huán)保機構(gòu)和隊伍建設(shè)，優(yōu)化省市縣的環(huán)保職能，強化環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，提高整體效能；協(xié)調(diào)處理好環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理和屬地主體責(zé)任、相關(guān)部門分工負責(zé)的縱橫關(guān)系，建立健全高效協(xié)調(diào)的運行機制，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境保護大格局。
一分部署，九分落實。我們要按照黨中央、國務(wù)院決策部署，有重點、有步驟、有秩序地抓好《意見》落實和垂直管理制度改革推進工作。
要先行先試。垂直管理制度改革涉及面廣，各地情況差異也比較大，需要在試點的基礎(chǔ)上全面推開。各試點省份要堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)指向，按照《意見》要求，細化、量化、實化各項政策措施，大膽創(chuàng)新，積累成功經(jīng)驗，為全國全面改革提供示范樣本。試點完成后，總結(jié)經(jīng)驗，出臺政策，成熟一個、備案一個、啟動一個，盡快在全國按照新制度高效運行。
要積極穩(wěn)妥。此次改革是地方環(huán)境保護管理體制機制的全面改革，不僅是地方環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的機構(gòu)和人員調(diào)整，還要對地方黨委政府及相關(guān)部門的環(huán)境保護責(zé)任予以進一步明確。各地要把思想統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上來，正確對待利益格局調(diào)整，穩(wěn)妥解決改革過程中在人員安置、機構(gòu)變動、責(zé)任落實等方面可能存在的不穩(wěn)定因素，先易后難，平穩(wěn)有序，以最小代價推動改革完成，不留“爛尾樓”，嚴禁“翻燒餅”。
要統(tǒng)籌銜接。垂直管理是“底盤性”制度改革，其他的環(huán)保制度要以此為基礎(chǔ)進行梳理，重點協(xié)調(diào)好與環(huán)保督察、排污許可制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)境影響評價、總量控制等制度改革的銜接與配合，形成以垂直管理為核心的地方環(huán)境保護管理體制合力。同時，也要協(xié)調(diào)好與綜合行政執(zhí)法改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位分類改革等國家其他相關(guān)制度改革的銜接。
人心齊，泰山移。有黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)，有上下一心的共同努力，我們有信心有決心實施好《意見》，完成省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務(wù)，為堅持綠色發(fā)展、建設(shè)天藍地綠水凈的美麗中國提供堅強的體制保障。
（作者為環(huán)境保護部部長）
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